fbpx

Kto w Polsce ma prawo nakładać podatki? – 4 kartki odpowiedzi

Warszawa, dnia 16 grudnia 1992 r.

 

Pan

Poseł Lech Pruchno-Wróblewski

Koło Poselskie

Unii Polityki Realnej

 

Na pytanie Pana Posła w sprawie uprawnień do tworzenia systemu prawa podatkowego w Polsce nie można udzielić zwięzłej, jednoznacznej odpowiedzi. W polskim systemie prawa nie istnieje akt, który ustanawiałby takie uprawnienia. W związku z tym na podstawie opinii teoretyków prawa oraz analizy ustaw, które można zaliczyć do systemu prawa podatkowego, przedkładam następującą opinię:

 

Prawo podatkowe, jak też ujmując temat szerzej, prawo finansowe, którego częścią składową jest prawo podatkowe, nie jest skodyfikowane. Samo pojęcie “prawa finansowego” jest umowne; w warunkach gospodarki rynkowej stosuje się określenie “finanse publiczne”. W literaturze prawniczej nie ma zgodności w kwestii części szczegółowych czy też gałęzi prawa finansowego. Niektórzy teoretycy zaliczają do prawa finansowego prawo budżetowe, prawo ubezpieczeń społecznych, prawo bankowe, prawo przedsiębiorstw uspołecznionych; inni – prawo budżetowe, prawo podatkowe, prawo bankowe.

Powszechny wydaje się pogląd, że spoiwem łączącym różne fragmenty finansów publicznych powinny stać się konstytucyjnie określone zasady finansowe, co ma miejsce w większości konstytucji wysoko rozwiniętych państw o gospodarce rynkowej. Konstytucyjne zasady finansowe odgrywają istotną rolę w tworzeniu i stosowaniu prawodawstwa zwykłego. Na ich podstawie można orzekać o zgodności ustaw z konstytucją w zakresie finansów publicznych, można chronić ustrój gospodarczy oraz gwarantować ochronę interesów obywateli /por. Raport o kierunkach pilnych zmian w systemie prawnym RP. Ekspertyza opracowana przez Radę Legislacyjną przy Prezesie RM, Przegląd Rządowy Nr 7-8/92 str. 74/.

Przedmiotem regulacji prawa podatkowego są stosunki społeczne, jakie powstają w związku z ingerencją państwa w sferę majątkową określonych podmiotów. Stosunki te charakteryzują się dominacją interesu państwa nad indywidualnym interesem obywateli czy też podmiotów gospodarczych, zakreślają prawa i obowiązki osób zobowiązanych do świadczeń na rzecz Państwa, ograniczając w ten sposób wolność obywateli. W związku z tym należałoby uznać za obowiązującą zasadę, że poza Konstytucją /o czym wyżej mowa/ źródłem prawa podatkowego winny być ustawy regulujące w sposób wyczerpujący, wyraźny i jednoznaczny zdarzenia gospodarcze i prawne podlegające obowiązkowi podatkowemu, a  przekazywanie niektórych materii do regulacji w aktach wykonawczych powinno mieć miejsce sporadycznie – jako wyjątek od obowiązującej reguły /por. np. R. Mastalski, Interpretacja prawa podatkowego. Źródła prawa podatkowego i jego wykładnia. Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocławskiego, Wrocław 1982/.

Wyrażony wyżej pogląd potwierdza zapis art. 23 ust. 4 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. Nr 84, poz. 426/. Stanowi on, że ustawa nie może upoważnić Rady Ministrów do wydawania rozporządzeń z mocą ustawy dotyczących m.in. wolności i praw obywatelskich oraz praw i obowiązków wynikających ze stosunku pracy.

 

  1. Podatki i opłaty o charakterze podatkowym

 

Przedmiot regulacji ogólnego prawa podatkowego obejmuje: zobowiązania podatkowe, postępowanie podatkowe, prawo karne-skarbowe oraz egzekucję administracyjną należności podatkowych. Treść pytania wskazuje na zainteresowanie sferą materialnoprawną zagadnienia, w związku z czym informuję:

Podstawowym aktem /choć bardzo ogólnym/ w tej dziedzinie jest obecnie ustawa z dnia 19 grudnia 1980 r. o zobowiązaniach podatkowych /Dz.U. Nr 27, poz. 11, z późn.zm./. Reguluje ona – o czym mówi art. 1 – “ogólne zasady powstawania, wykonywania i wygasania zobowiązań podatkowych jednostek gospodarki uspołecznionej, osób fizycznych oraz nie będących jednostkami gospodarki uspołecznione osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej”.

W art. 2 ust. 1 ustawa stwierdza, że obowiązek podatkowy określają ustawy. Sprawowanie ogólnego nadzoru w sprawach zobowiązań podatkowych oraz zapewnienia w ramach tego nadzoru jednolitości stosowania przepisów podatkowych przez organy podatkowe – ustawa powierza Ministrowi Finansów.

Ustawa o zobowiązaniach podatkowych nie wymienia rodzajów podatków i opłat, jakie obecnie obowiązują w polskim systemie fiskalnym. Zagadnienia dotyczące poszczególnych konkretnych podatków regulują odrębne ustawy. Aktualnie są to:

 

1) ustawa z dnia 26 lutego 1982 r. o opodatkowaniu jednostek gospodarki uspołecznionej /Dz.U. z 1987 r. Nr 12, poz. 77, z poźn.zm./ – regulująca zasady opodatkowania podatkiem obrotowym j.g.u.;

 

2) ustawa z dnia 16 grudnia 1972 r. o podatku obrotowym /Dz.U. z 1983 r. Nr 43, poz. 191, z późn.zm./ – regulująca zasady opodatkowania podatkiem obrotowym działalności gospodarczej prowadzonej przez osoby fizyczne oraz nie będące jednostkami gospodarki uspołecznionej osoby prawne i inne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej;

 

3) ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych /Dz.U. Nr 80, poz. 350, z późn.zm./;

 

4) ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych oraz o zmianie niektórych ustaw regulujących zasady opodatkowania /Dz. U. Nr 21, poz. 86/;

 

5/ ustawa z dnia 22 grudnia 1990 r. o podatku od wzrostu wynagrodzeń /Dz. U. z 1991 r. Nr 1, poz. 1, z późn.zm./;

 

6) ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o gospodarce finansowej przedsiębiorstw państwowych /Dz.U. z 1992 r., Nr 6, poz. 27/ – regulująca m.in. zasady opodatkowania funduszu założycielskiego przedsiębiorstwa państwowego tzw. dywidendą;

 

7) ustawa z dnia 19 lipca 1991 r. o oprocentowaniu kapitału w jednoosobowych spółkach Skarbu Państwa /Dz.U. Nr 75, poz. 330, z późn.zm./ tzn. o wpłacaniu na rzecz Skarbu Państwa odsetek od kapitału akcyjnego w spółkach akcyjnych lub kapitału zakładowego w spółkach z o.o.;

 

8) ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. Nr 9, poz. 31, z późn.zm./ – adresowana odpowiednio do: osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej a regulująca obowiązek podatkowy w zakresie: podatku od nieruchomości, podatku od środków transportu, podatku od posiadania psa oraz zasady pobierania opłat: targowej, miejscowej i administracyjnej;

 

9) ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym /Dz.U. Nr 52, z późn.zm./;

 

10) ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach /Dz.U. Nr 101, poz. 444, z późn.zm./ – zawierająca m.in. regulacje związane z obowiązkiem podatkowym w zakresie podatku leśnego;

 

11) ustawa z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn /Dz.U. Nr 45, poz. 207, z późn.zm./;

 

12) ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o opłacie skarbowej /Dz.U. Nr 4, poz. 23, z późn.zm./;

 

13) ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach losowych i zakładach wzajemnych /Dz.U. Nr 68, poz. 341/, która wprowadza podatek od gier, będący odmianą podatku obrotowego płaconego przez podmioty zajmujące się tego rodzaju działalnością.

 

Wymienione ustawy obejmują pełny katalog podatków i opłat o charakterze podatkowym obowiązujących obecnie w Polsce. Mogłoby to oznaczać, że spełniona jest zasada aby obowiązki podatkowe ustanawiane były w drodze ustawowej. Jednakże powszechnym zjawiskiem w polskim ustawodawstwie podatkowym jest mnogość delegacji /kierowanych głównie do Ministra Finansów/ upoważniających do uregulowania w drodze aktów wykonawczych szeregu bardzo istotnych spraw, mających bezpośredni bądź pośredni wpływ na dochód podatników, ich sytuację materialną i majątkową. Np. ustawa z 16 grudnia 1972 r. o podatku obrotowym upoważnia Ministra Finansów m.in. do:

– ustalania od obrotów z niektórych rodzajów działalności stawek podatkowych niższych lub wyższych niż to przewiduje ustawa,

– zwalniania od podatku całkowicie lub częściowo niektóre grupy podatników i poszczególne rodzaje działalności oraz określania warunków tego zwolnienia,

– wyłączania z obrotu podlegającego opodatkowaniu, w odniesieniu do poszczególnych rodzajów działalności, niektórych składników obrotu.

Sprawy te niewątpliwie zaliczyć można do zasad podatkowych stanowiących podstawowe elementy konstrukcyjne opodatkowania, które winny należeć do materii ustawowej. Powołana wyżej ustawa reguluje te kwestie bardzo wycinkowo, o wiele obszerniejsze regulacje zawierają rozporządzenia. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zarówno ustawa jak i rozporządzenia wykonawcze charakteryzują się ogromną częstotliwością zmian. Ustawa uchwalona w grudniu 1972 r. zmieniana była 10-krotnie /w 1987r. ogłoszony został tekst jednolity, który zmieniony już został 7 razy/. Aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 17 kwietnia 1991 r. w sprawie stawek podatku obrotowego od osób fizycznych oraz nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej … /Dz.U. Nr 38, poz. 165/, które jest już kolejnym aktem wydanym pod rządami omawianej ustawy /poprzednie zostały uchylone/, w dniu 18 listopada br. zostało zmienione po raz 10.

Te same uwagi można odnieść do ustawy o opodatkowaniu j.g.u.

Są to ustawy, których okres obowiązywania jest już przesądzony. Utracą moc z dniem wejścia w życie ustawy o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym /VAT/, w przypadku której ustawodawca być może uniknie wyżej wskazanych nieprawidłowości.

 

Jako przykład nierespektowania zasady ustawowej regulacji spraw majątkowych można przytoczyć jeszcze ustawę z 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn /Dz.U. Nr 45, poz. 207 i z 1989 r. Nr 74, poz. 443/, która w art. 17 przekazuje Ministrowi Finansów uprawnienia do podwyższenia w drodze rozporządzenia m.in. kwoty wartości rzeczy i praw majątkowych nie podlegających opodatkowaniu określonych w ustawie a także przedziałów nadwyżki kwot wartości rzeczy i praw majątkowych podlegających opodatkowaniu podatkiem od spadków i darowizn również określonych w ustawie. Ma więc tu miejsce ustawowa legalizacja możliwości zmiany przepisów ustawy przepisami aktu niższego rzędu i to w sprawach sensu stricto majątkowych. Ustawa od spadków i darowizn należy też do ustaw “starych” i zapewne niebawem będzie zmieniona w celu dostosowania do realiów społeczno-ekonomicznych.

Niestety, również ustawa “nowa” – z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych /Dz.U. Nr 80, poz. 350, Nr 100, poz. 442 i z 1992 r. Nr 21, poz. 86/ nie jest wolna od usterek. W art. 9 ust. 1 ustawa stanowi, że opodatkowaniu podlegają wszelkiego rodzaju dochody, z wyjątkiem dochodów wymienionych w art. 21, w przepisach końcowych natomiast – w art. 53 zawarta jest delegacja dla Ministra Finansów do zwolnienia w drodze rozporządzenia całkowicie lub częściowo innych rodzajów dochodów niż wymienione w art. 21, z zastrzeżeniem, że zwolnienia te mogą być stosowane nie dłużej niż do końca 1993 r.

Wspomnieć też należy dość obszerną nowelizację ustawy, jaka nastąpiła już w dniu 15 lutego 1992 r. /1,5 miesiąca po wejściu ustawy w życie/ z mocą obowiązującą od 1 stycznia, czyli od dnia wejścia ustawy w życie.

 

W reasumpcji można stwierdzić, że w przeważającej mierze system polskiego prawa podatkowego tworzą rozporządzenia wykonawcze do ustaw i wskazać na bardzo rozległe kompetencje Ministra Finansów w kreowaniu tego systemu.

 

  1. Cło

 

Cło jest quasi podatkiem. Uwagi o ustawowej drodze regulacji w odniesieniu do podatków, dotyczą również ceł.

Zasady obrotu towarowego z zagranicą, obowiązki celne, zasady postępowania celnego oraz ustrój organów celnych reguluje ustawa z dnia 28 grudnia 1989 r. – Prawo celne /Dz.U. Nr 75, poz. 445, z późn.zm./. Art. 14 ustawy zawiera prawie kompletny katalog zwolnień celnych, z wyjątkiem zwolnień wynikających z ustaw o stosunku Państwa polskiego do poszczególnych Kościołów oraz zwolnień od cła samochodów sprowadzanych z zagranicy przez osoby, które zrezygnują z zakupu samochodu w trybie przedpłat oraz z przysługującej z tytułu tej rezygnacji rekompensaty – zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o zasadach realizacji przedpłat na samochody osobowe /Dz.U. Nr 54, poz. 311/.

Ustawa Prawo celne zawiera liczne przepisy blankietowe delegujące uprawnienia dla Rady Ministrów /m.in. do czasowego ograniczenia obrotów z zagranicą, ustanowienia kontyngentu celnego w przypadku nadmiernego napływu towarów zagranicznych, określania stawek celnych, zawieszenia pobierania cła w wypadkach uzasadnionych potrzebami gospodarczymi lub społecznymi/, Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą /np. ustalanie w porozumieniu z Ministrem Przemysłu i Handlu kontyngentów ilościowych i wartościowych, wprowadzenia stawek ryczałtowych/, Prezesa GUC – w sprawach proceduralnych.

Z pewnością te liczne delegacje są częściową przyczyną wyjątkowej niestabilności prawa celnego /w latach 199-1991 wydano ponad 90 aktów wykonawczych do ustawy/, które wymaga uporządkowania.

 

Opracowała: Wanda Wojnowska-Ciodyk

Oficjalny sklep Janusza Korwin-Mikkego

Dodaj komentarz

avatar
  Subskrybuj  
Powiadom o